В условиях трансформации международных отношений с одной стороны, и глобализации всех процессов в мире, обусловленной во многом процессами глобальной цифровизации и унификации процессами управления обществами на всемирном и макрорегиональных уровнях, особое значение снова принимает вопрос о том, должно ли государство выполнять большой комплекс обязанностей по обеспечению надлежащей реализации прав, свобод и интересов человека и гражданина? И в поисках ответа на эти проблемные вопросы следует, в первую очередь, обратиться к ранее сложившейся практике, основанной на международной правовой системе.
Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах являются важными источниками прав человека. Но при этом они являются лишь декларациями и пожеланиями и сами по себе не имеют силы юридической нормы или предписания даже на территории тех государств, которые к ним присоединились (если соответствующие права не будут защищаться в национальном законодательстве).
Обязательства государства в области прав и свобод человека — это невмешательство государства в сферу индивидуальной свободы, уважение прав человека, их обеспечение, защита и содействие их реализации, а также принятие государством всех возможных мер для предотвращения нарушений прав человека, защита от таких нарушений, применение санкций за их совершение и надлежащая компенсация пострадавшим лицам. Так же они являются неотъемлемой составляющей международных стандартов прав человека, а их выполнение становится предметом рассмотрения международными судебными или «квазисудебными» учреждениями (таких как Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) и др.)
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является общей обязанностью государства. Общие обязанности государства корреспондирует право граждан требовать от государства реализацию соответствующих мероприятий в сфере конституционных прав и свобод. Можно утверждать, что в наше время не существует никакого права человека, которое при отсутствии каких-либо положительных действий со стороны государства можно было бы считать полностью гарантированным.
Права и свободы человека на Украине закреплены в разделе 2 Конституции Украины «Права, свободы и обязанности человека и гражданина». Гражданин Украины обладает на её территории всеми правами и свободами и несёт равные обязанности, предусмотренные Конституцией.
Согласно Конституции, наивысшей социальной ценностью являются жизнь человека, его здоровье, честь и достоинство, безопасность и неприкосновенность. Обеспечение прав и свобод человека — главная обязанность государства, это определяет смысл и направленность деятельности государства.
В Конституции прописано, что «граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом. Не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, по языковым или другим признакам» (ст.24).
Конституцией Украины гарантированы следующие права человека:
1. Личные права (большинство из этих прав естественные, то есть, не связаны с принадлежностью человека к государству):
— на свободное развитие своей личности (ст.23);
— неотъемлемое право на жизнь (ст.27);
— на уважение человеческого достоинства (ст.28);
— на свободу и личную неприкосновенность (ст.29);
— на неприкосновенность жилища (ст.30);
— на тайну переписки, телефонных разговоров, телеграфной и другой корреспонденции (ст.31);
— на невмешательство в личную и семейную жизнь (ст.32);
— на свободу передвижения и свободный выбор места жительства (ст.33);
— на свободу мысли и слова (ст.34);
— на свободу мировоззрения и вероисповедания (ст.35).
2. Политические права (возникают вследствие состояния гражданства; часть их может быть ограничена для граждан иных государств («иностранцев»):
— на объединение в политические партии и общественные организации (ст.36);
— участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.38);
— на мирные собрания, митинги (ст.39);
— на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным и служебным лицам (ст.40).
3. Экономические, социальные и культурные права:
— право каждого владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью, результатами своей интеллектуальной, творческой деятельности (ст.41);
— на предпринимательскую деятельность (ст.42);
— на труд (ст.43);
— на забастовку для защиты своих экономических и социальных интересов (ст.44);
— на отдых (ст.45);
— на социальную защиту (ст.46);
— на жилище (ст.47);
— на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи (ст.48);
— на охрану здоровья (ст.49);
— на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду (ст.50);
— право, обусловленное обеспечением свободного согласия на брак, а также охраной материнства, отцовства, детства и семьи (ст.51,52);
— на образование (ст.53);
— на свободу творчества и на результаты интеллектуальной деятельности (ст.54).
4. Юридические гарантии (права):
— на судебную защиту гражданином своих прав и свобод, а также право обращаться по защите своих прав к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека, а «после использования всех национальных средств правовой защиты обращаться за защитой своих прав и свобод в соответствующие международные судебные учреждения или в соответствующие органы международных организаций, членом или участником которых является Украина» (ст.55);
— на возмещение материального и морального вреда, причинённого незаконными действиями или бездействием органов государственной власти и тех или иных должностных и служебных лиц (ст.56);
— на правовую помощь (ст.59);
— не исполнять явно преступные приказы или распоряжения (ст.60);
— презумпция невиновности (ст.62);
— отказа от показаний или объяснений в отношении себя или близких родственников (ст.63);
Традиционный подход предусматривает три типа обязательств по защите прав человека:
1. Обязательство соблюдать права человека — воздержание государственных органов, предприятий, учреждений от нарушений прав человека при исполнении своих полномочий.
2. Обязательства защищать права человека — защита носителей прав человека от противоправного вмешательства третьих лиц в ходе их реализации, а также применение санкций в отношении правонарушителей.
3. Обязательства обеспечивать осуществление прав человека — активные действия со стороны государства, целью которых является содействие реализаций прав человека в полном объеме, достижения их конечного результата.
Существует классификация обязательств государства в области прав человека, за которым выделяют положительные и негативные обязанности:
• Негативные права человека, обычно предусматривают негативные обязательства государства и его представителей воздерживаться от любых действий, направленных на их нарушение или незаконное ограничение. Общие определения прав человека исходят из того, что негативные права человека определяют негативный аспект свободы и охраняют человека от нежелательного, чрезмерного вмешательства со стороны государства в сферу его личных прав и свобод. Обычно к таким относят большинство гражданских и политических прав (свободу мысли, слова, право на жизнь, вероисповедание, право на недискриминации, право не быть подвергнутрму пыткам, право на мирные собрания и объединения и т.п.)
• Положительные обязательства государства в области прав человека — это обязанности государства, требующие от национальных органов власти применять необходимые средства для обеспечения прав человека. Эти средства могут быть юридическими, если на государство возложена обязанность наложить санкции на лиц, нарушающих Европейскую конвенцию, или установить юридические правила для осуществления определенного рода деятельности или регламентации поведения определенных категорий лиц. Позитивные обязательства государства могут включать и практические средства.
Первым важным признаком конституционных обязанностей государства является закрепление их в Конституции.
Объективность такого признака очевидна, поскольку, во-первых, Конституция как основной нормативный источник правовой системы является восходящим, учредительным и основополагающим источником их объективизации; во-вторых, название таких обязанностей государства происходит от наименования источника — Конституции, в котором они определены, закреплены и которым гарантированы.
Конституционные обязанности украинского государства установлены в положениях Конституции Украины. Ими являются: обеспечение прав и свобод человека (ч.2 ст.3), признание и гарантирование местного самоуправления (ст.7), удовлетворение национально-культурных и языковых потребностей граждан Украины (ст.12).
С принятием Конституции обязанности приобрели взаимный, корреспондирующий характер между государством и обществом или человеком. Итак, Конституция Украины является основополагающим учредительным документом нормативной объективизации конституционных обязанностей украинского государства. Нормирование конституционных обязанностей государства в Основном Законе опосредует такие квалификационные характеристики, как письменная форма внешней объективизации и формальная определенность, что означает четкость, лаконичность и однозначность содержания таких обязанностей, например, «обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства».
Законность как признак конституционных обязанностей государства следует из содержания положений Конституции и законов Украины: «Правовой порядок в Украине основывается на принципах, соответственно которым никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица, являющиеся носителями конституционных обязанностей украинского государства, обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины »(ст.19 Конституции Украины).
Суть понятия «законность» раскрыта через режим неуклонного соблюдения законов всеми субъектами конституционных правоотношений, одним из которых является государство.
Законность как признак конституционных обязанностей государства в императивном порядке ставит государство перед фактом нормативной необходимости совершения определенных действий (деятельности) и/или воздержание от них, и не допускает противопоставления целесообразности и законности в его действиях (деятельности).
Легитимность (от лат. Legitimus — законный) конституционных обязанностей государства:
— является производной признака их законности;
— означает официальное подтверждение их правомочности и законности, иначе говоря, легитимность означает официальное признание таких обязанностей как внутри государства, так и за его пределами;
— выражается и в том, что они установлены законным способом, то есть нормами Конституции и законов Украины, принятых парламентом Украины по специальной процедуре.
Кроме того, легитимность как признак конституционных обязанностей государства, во-первых, согласуется с принципом правовой определенности необходимой деятельности государства. Во-вторых, предоставляет рычаги императивного воздействия на государство в случае не исполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей, возложенных на государство нормами Конституции и законов Украины. В-третьих, легитимность таких обязанностей выступает своеобразным гарантом обеспечения определенного правопорядка в обществе и государстве.
Итак, вне легитимности нет никаких обязанностей государства, в том числе и конституционных.
Не менее важным признаком конституционных обязанностей украинского государства является то, что их реализация возлагается на компетентные органы публичной власти и должностных лиц. Наличие государственно-властных полномочий в органах власти означает возможность утверждать соответствующие нормативно-правовые акты и добиваться с помощью установленных средств легального принуждения их выполнять.
К ним следует относить такие органы, осуществляющие властные полномочия, как Верховная Рада Украины (ВРУ), президент Украины, Кабинет Министров Украины (КМУ), Высший совет правосудия (ВСП), Конституционный Суд Украины (КСУ) и другие. Реализация конституционных обязанностей украинского государства также возлагается на уполномоченных должностных лиц. Ими являются премьер-министр Украины, председатель Службы безопасности Украины (СБУ), председатель ВРУ, председатель Счетной палаты Украины, председатель Антимонопольного комитета Украины, председатель Государственного комитета по телевидению и радиовещанию Украины, председатель Фонда государственного имущества Украины и другие.
Органы государственной власти имеют свою «специализацию», компетенцию, «зону ответственности», то есть — предмет ведения, поэтому в основном реализуют обязанности государства в определенной сфере государственно-общественных отношений (политической, экономической, правоохранительной, оборонной и других).
Из приведенного следует незаменимость функциональной деятельности каждого такого органа публичной власти, поскольку бездействие каждого из них приводит к пробелам в процессе государственного управления обществом и к неисполнению или ненадлежащему исполнению государственной системой её обязанностей, предписанных Конституцией и всем комплексом нормативно-правовых документов, определяющих целостность и действенность государственной структуры. Таким образом, реализация конституционных обязанностей каждым из таких субъектов правоотношений предопределяет реализацию конституционных обязанностей украинского государства в целом.
Следующим признаком конституционных обязанностей государства является юридическая неотвратимость реализации. Поэтому возникает вопрос: чем обеспечена такая юридическая неизбежность?
Юридическая неизбежность реализации конституционных обязанностей государства обусловлена следующими факторами:
а) императивным характером предписаний норм права в Конституции и законах Украины, предметом правового регулирование которых является вопрос необходимой деятельности государства в определенной сфере общественной жизни;
б) юридической ответственностью за неисполнение или ненадлежащее выполнение таких обязанностей государства, которые в основном полагаются на носителей этих обязанностей.
Важно отметить, что Конституция Украины, с одной стороны, установила требование, что «государство отвечает перед человеком за свою деятельность» (ст.3), а с другой — не содержит прямого указания на основание юридической ответственности таких субъектов за неисполнение или ненадлежащее исполнение конституционных обязанностей украинского государства. Однако это не лишает их такой ответственности. Это обусловлено тем, что Основной Закон Украины закрепил принцип верховенства права (ст.8), обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц действовать только на основании, и в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (ч.2 ст.19), индивидуальный характер юридической ответственности (ст.61). Итак, нормативные предписания Конституции Украины объективирует юридическую неотвратимость и неизбежность реализации конституционных обязанностей государства.
Еще одним признаком конституционных обязанностей украинского государства является объективная обоснованность и целесообразность, то есть аргументированность, убедительность, достаточная подтверждённость и необходимость. Государство, безотносительно к определенным историческим временам и другим факторам, является субъектом определенного спектра обязанностей, суть которых опосредована реальной действительностью общественного и государственного бытия, большим рядом объективных и субъективных факторов.
Современная система международного и национального законодательства признает такой институт права как правопреемственность, который в доктрине права нередко называют международным, государственным или межгосударственным правопреемством. Закон Украины «О правопреемстве Украины» от 12 сентября 1991 г. определил следующее: «Украина является правопреемником прав и обязанностей по международным договорам СССР, не противоречащим Конституции Украины и интересам республики» (ст.7). Следовательно, сущность правопреемства заключается в том, что замена одного государства другим приводит к публичному наследованию определенных обязанностей одного государства другим, в результате чего конституционные обязанности государства не исчезают, а в нормативном порядке возлагаются на другое государство (или государства). Из приведенного видно и специфику конституционных обязанностей украинского государства, по которой сфера их распространения не определяется только государственной границей Украины, а выходит за его пределы, поскольку Украина является субъектом международных отношений.
Кроме того, важным признаком конституционных обязанностей государства является природный характер возникновения, формирования и реализации, что обусловлено потребностями общества, а потому и необходимостью организации публичного государственного правления.
Учитывая изложенное, приходим к следующим выводам:
1) понятие «конституционные обязанности государства» понимается как меры необходимой, надлежащей деятельности государства в политической, экономической, социальной, культурной сферах общественной жизни, реализация которых осуществляется на основании, в пределах и способом, которые определены, предусмотрены и гарантированы Конституцией и законами Украины в интересах граждан, общества и государства;
2) к системе признаков конституционных обязанностей государства относятся закрепленные в Конституции Украины письменная форма внешней объективизации и формальная определенность, законность, легитимность, реализация которых возлагается на компетентные органы публичной власти и должностных лиц государственной власти, юридическая неотвратимость реализации, объективная обоснованность и целесообразность, естественный характер возникновения и формирования.
В западноевропейской правовой науке концепция позитивных обязательств государства упоминается уже в трудах конца XIX — начала ХХ века. Классическая работа Л.Дюги «Конституционное право. Общая теория государства» (1908) содержит отдельное подразделение — «Позитивные обязательства государства», в котором автор теории солидаризма указывает, в частности, что «кроме того, что государство не может совершать определенных действий, есть действия, которые оно должно совершать; положительные обязательства, которые возлагаются на него, есть законы, которые оно должно принимать …»
Во второй половине XX столетия в конституционном праве стран-членов Совета Европы начинает развиваться и становится доминирующим принципиально новый подход к конструкции позитивных обязательств государства, которые распространяются и на негативные права. Классическая либеральная идея о том, что негативным правам корреспондирует отрицательная обязанность государства не мешать в их реализации, модифицируются положительным обязанностям государства — по их надлежащей реализации — и гарантии.
Наиболее полно этот подход разработан в практике Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), который последовательно развивает позицию по распространению позитивных обязательств государства на все основополагающие права, закрепленные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1950 года), которые, в основном, относятся к гражданским и политическим правам, то есть являются «негативными». В отличие от негативных обязательств государства, позитивные обязательства почти никогда не рассматривались как вытекающие из Конвенции.
Однако в конце 60-х годов ситуация изменилась. Толчком к развитию позитивных обязательств стало Бельгийское языковое дело (англ. — «The Belgian linguistic case»), в котором заявители требовали от Европейского Суда понимание и принятие обоснованности таких обязательств, как «обязанность сделать что-нибудь» («obligations to do something»). С момента принятия решения по этому делу Европейский Суд последовательно расширял категорию позитивных обязательств государства и добавлял к ней новые элементы. В результате, сегодня практически все положения, которые закладывают правозащитные стандарты упомянутой Конвенции, содержащие «двойные» требования к государству по их реализации: негативные и позитивные.
Истоки доктрины позитивных обязательств государства — в разделении самых прав человека на негативные и позитивные в зависимости от механизма реализации свободы личности и средств ее обеспечения со стороны государства.
Доктрина позитивных обязательств предусматривает, что государство должно не только обладать законодательством, наиболее полно обеспечивающим соблюдение как негативных, так и позитивных прав, но и принимать все необходимые меры для того, чтобы такое законодательство реально действовало с максимальной отдачей в позитивном ключе, а не оставалось на бумаге, представляя из себя в основном позиции декларативного и морализаторского порядка. То есть, права должны быть обеспечены не только юридически, но и фактически. Но государство при этом должно иметь определенную «свободу маневра» в выборе конкретных мер, подлежащих применению, для полного и эффективного защиты тех или иных прав человека. По мнению сторонников этой доктрины, позитивные обязательства государства не могут толковаться как определяющие конкретные средства или конкретные действия государства.
Единственным критерием для определения того, придерживалось государство в лице его органов власти этой обязанности, является эффективность ее действий в конкретной ситуации.
Основной целью позитивных обязательств являются: • защита лиц; • обеспечение достаточных юридических средств реагирования на случаи нарушения прав человека; • гарантия проведения эффективного, оперативного и безотлагательного расследования случаев нарушения прав человека независимыми компетентными лицами; • содействие реализации и обеспечения эффективного механизма юридического, прежде всего судебной защиты основных прав человека; • предотвращение нарушения прав человека со стороны третьих лиц.
Основной нормативной базой является — Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Положительные обязательства выводятся из положений некоторых статей Европейской конвенции, содержащие соответствующее право (в частности, положения по охране законом права каждого на жизнь (ст.2 Конвенции), по обеспечению условий в местах лишения свободы, которые не могут быть бесчеловечными (ст.3 Конвенции), о предоставлении бесплатной правовой помощи и бесплатных переводчиков в контексте права на справедливый суд (ст.6 Конвенции), о проведении свободных выборов (ст.3 Дополнительного протокола).
Общим юридическим основанием позитивных обязательств государства в рамках европейской системы правовой защиты выступает ст.1 «Обязательство соблюдать права человека» Европейской конвенции, в которой прямо указано, что государства обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, предусмотренные Конвенцией.
Если обратиться к некоторым положениям Преамбулы Конвенции, то мы увидим, что Высокие Договаривающиеся Стороны обязались обеспечить уважение прав человека путем гарантии этих прав. Обеспечение прав человека со стороны государства может осуществляться как активными действиями (в частности, путем судебной защиты прав, предусмотренных в Конвенции, вмешательство в которые не идет непосредственно от государства), так и воздержанием от вмешательства непосредственно государства, его органов и представителей в права человека. Такая деятельность государства по обеспечению прав человека связана с видами обязательств со стороны государств-участников Конвенции.
Негативные обязательства — это обязательства государства воздерживаться от вмешательства в права и свободы. Например, статья 17 запрещает любому злоупотреблять правами, закрепленными в Конвенции: «Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как дающее любому государству, группе или лицу право заниматься любой деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на отмену любых прав или свобод, признанных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей степени, чем это предусмотрено в Конвенции».
В качестве примера можно привести положения ст.8 Конвенции о праве на уважение частной и семейной жизни: на государстве лежит обязанность, согласно которой государственные органы и должностные лица не должны вмешиваться в частную и/или семейную жизнь лица, за исключением ситуаций, в которых такое вмешательство оправдывается положениями ч.2 ст.8. То же самое касается положений статей 9-11 Конвенции и статьи 1 Протокола №1. То есть, государство обязуется «ничего не делать», другими словами — не вмешиваться в пользование лицами своими правами, предусмотренными в указанных выше положениях. А если же оно это делает, то такие действия должны быть оправданы через призму критериев вмешательства.
Хотя основная цель ст.8 состоит в защите лиц от произвольного вмешательства со стороны государственных органов, она также может накладывать на государство определенные позитивные обязательства по обеспечению эффективного соблюдения прав, закрепленных в ней. Кроме того, это обязательство может включать в себя принятие конкретных мер, в том числе — предоставление эффективных и доступных средств защиты права на уважение частной жизни.
Часто когда речь идет о положительных обязательствах государства, говорится также о том, что оно должно определенным образом отреагировать на утверждаемые вмешательства в права по Конвенции, совершенные частными сторонами. Согласно процессу работы, Европейский Суд предоставляет государствам-участникам Конвенции (ее судебным органам) определенную свободу усмотрения при принятии решения о том, нужно ли вмешательство, и, если да, то до какой степени. Эта свобода усмотрения идет рука об руку с европейским контролем и распространяется как на законодательство, так и на решения, в которых оно применяется. Задача ЕСПЧ заключается в том, чтобы определить, были ли меры, принятые на национальном уровне, в принципе оправданы и пропорциональны. Если оспариваемые действия были совершены частными лицами или компаниями, а потому не могут быть непосредственно связаны с действиями государства-ответчика (то есть, непосредственное вмешательство со стороны государства как таковое отсутствует), Европейский Суд должен рассмотреть эти вопросы с точки зрения положительного обязательства государственных органов по обеспечению прав, предусмотренных статьями 8-11 Конвенции, тем, кто находится под их юрисдикцией (см., с соответствующими изменениями, дело «Palomo Sánchez и другие против Испании» [ОП], №№ 28955/06, 28957/06, 28959/06 и 28964/06, §§ 58-61, ECHR 2011, «Otto-Preminger-Institut против Австрии», решение от 25 ноября 1994 года, Series A no.295, §47).
Суд отмечает, что граница между положительными и отрицательными обязательствами государства по Конвенции не поддается точному определению. Тем не менее, применимые принципы являются схожими. В частности, в обоих контекстах следует принимать во внимание справедливый баланс, который необходимо установить между конкурирующими интересами отдельного индивида и общества в целом; при этом в любом случае принимается во внимание свобода усмотрения, которой пользуется государство («Palomo Sánchez и другие», §62, «Eweida и другие против Соединенного Королевства», №№ 48420/10, 36516/10, 51671/10, решение от 15 января 2013 г.)
Оставить комментарий