В связи с прекращением вещания ряда ключевых телеканалов Украины на основании введения санкций президентом Украины, стали возникать вопросы, что это за санкции и на основании чего их ввели. В данном материале мы раскроем вопрос оснований введения санкций, в том числе в отношении запрещённых телеканалов.
Указом президента Украины №43/2021 от 02.02.2021 года было введено в действие Решение Совета национальной безопасности и обороны Украины (далее — СНБО) от 2 февраля 2021 года «О применении персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций)».
Поскольку Указ является максимально коротким, что может вызывать сомнения в его обоснованности, приводим его мотивировочную и резолютивную части в полном объёме:
«В соответствии со статьей 107 Конституции Украины постановляю:
1. Ввести в действие решение Совета национальной безопасности и обороны Украины от 2 февраля 2021 «О применении персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций)» (прилагается).
2. Контроль за выполнением решения Совета национальной безопасности и обороны Украины, введенного в действие настоящим Указом, возложить на Секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины.
3. Настоящий Указ вступает в силу со дня его опубликования».
Далее прилагается текст Решения СНБО:
«В соответствии со статьей 5 Закона Украины «О санкциях» Совет национальной безопасности и обороны Украины решил:
1. Поддержать предложения по применению персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций), внесенных Верховной Радой Украины (Постановление Верховной Рады Украины от 4 октября 2018 № 2589-VIII) и Службой безопасности Украины.
2. Применить персональные специальные экономические и другие ограничительные меры (санкции) к:
1) физическим лицам согласно приложению 1;
2) юридическим лицам согласно приложению 2.
3. Кабинету Министров Украины вместе со Службой безопасности Украины и Национальным банком Украины обеспечить реализацию и мониторинг эффективности персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций), предусмотренных пунктом 2 настоящего решения.
4. Министерству иностранных дел Украины проинформировать компетентные органы Европейского Союза, Соединенных Штатов Америки и других государств о применении санкций и поставить перед ними вопрос о введении аналогичных ограничительных мер».
Таким образом, согласно вышеуказанных документов, правовыми основаниями для введения санкций в данном случае обозначены ст.107 Конституции Украины (КУ), ст.5 ЗУ «О санкциях» и Постановление Верховной Рады Украины (ВРУ) от 4 октября 2018 г. №2589-VIII. Предлагаем, обратится к данным нормам права, для оценки оснований для принятых решений.
Так, ст.107 КУ, на которую ссылался президент Украины в своём Указе, регулирует не его полномочия, которые определенны ст.106 КУ, а полномочия СНБО. Согласно указанной статье, СНБО является координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при президенте Украины.
СНБО координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Председателем СНБО является и его персональный состав формирует президент Украины. В состав СНБО по должности входят премьер-министр, глава Службы безопасности Украины (СБУ), министры — внутренних дел, иностранных дел, обороны. В заседаниях СНБО может принимать участие председатель ВРУ. Компетенция и функции СНБО определяются законом, а решения вводятся в действие указами президента Украины.
В основе решения СНБО о санкциях в отношении телеканалов 112, NewsOne и ZIK, лежит решение ВРУ от 2018 г. Речь идет об обращении ВРУ к СНБО о введении санкций против компаний, которые входят в структуру собственников телеканалов 112.Украина и NewsOne. Соответствующее решение было принято 4 октября 2018 г. Согласно приложению к Постановлению, санкции должны задеть 7 компаний, а именно – такие Общества с ограниченной ответственностью: «Ариадна ТВ», «Новый формат ТВ», «ТВ Выбор», «Телерадиокомпания» 112-ТВ», «Лидер ТВ», «Партнер ТВ» и «Новости 24 часа». За это решение проголосовали 229 депутатов ВРУ.
Предложенные санкции включают блокирование активов, предотвращение вывода капиталов за пределы Украины, аннулирование и приостановление лицензий, запрет на пользование радиочастотным ресурсом, ограничение или прекращение предоставления телекоммуникационных услуг и другое.
В тексте, принятого ВРУ Постановления от 2018 г., изложено следующее:
«В соответствии с положениями статьи 4 и части первой статьи 5 Закона Украины «О санкциях» Верховная Рада Украины постановляет:
Одобрить и внести на рассмотрение Совета национальной безопасности и обороны Украины предложения по применению к юридическим лицам, приведенным в приложении 1 к настоящему Постановлению, таких персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций):
1) блокировка активов — временное ограничение права человека пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом;
2) предотвращение вывода капиталов за пределы Украины;
3) приостановление исполнения экономических и финансовых обязательств;
4) аннулирование или приостановление лицензий и других разрешений, получение (наличие) которых является условием для осуществления определенного вида деятельности;
5) запрет пользования радиочастотным ресурсом Украины;
6) ограничение или прекращение предоставления телекоммуникационных услуг и использования телекоммуникационных сетей общего пользования;
7) полный или частичный запрет совершения сделок с ценными бумагами, эмитентами которых являются лица, к которым применены санкции в соответствии с Законом Украины «О санкциях»;
8) запрет выдачи разрешений, лицензий Национального банка Украины на осуществление инвестиций в иностранное государство, размещение валютных ценностей на счетах и вкладах на территории иностранного государства;
9) прекращение выдачи разрешений, лицензий на ввоз в Украину из иностранного государства или вывоз из Украины валютных ценностей и ограничения выдачи наличных по платежным картам, эмитированным резидентами иностранного государства;
10) запрет передачи технологий, прав на объекты интеллектуальной собственности;
11) прекращение культурных обменов, научного сотрудничества, образовательных и спортивных контактов, развлекательных программ с иностранными государствами и иностранными юридическими лицами;
12) иные санкции, соответствующие принципам их применения, установленным Законом Украины «О санкциях» (Конец цитаты).
Таким образом, вопрос о санкциях в отношении этих собственников телеканалов был решён уже давно и требовал утверждения СНБО и президентом.
Введённые санкции должны действовать в течение 5 лет.
В случае с физическими лицами они предусматривают:
1) блокировку активов, то есть возможности пользоваться и распоряжаться своим имуществом;
2) ограничение торговых операций;
3) ограничения транзита ресурсов, полетов и перевозок по территории Украины;
4) предотвращения вывода капиталов за пределы Украины;
5) приостановление исполнения экономических и финансовых обязательств;
6) аннулирование или приостановление лицензий и других разрешений на определенный вид деятельности;
7) полный или частичный запрет совершения сделок с ценными бумагами;
8) прекращение выдачи разрешений, лицензий на ввоз или вывоз валютных ценностей и ограничения выдачи наличных по платежным картам, эмитированным резидентами иностранного государства;
9) запрет передачи технологий, прав на объекты интеллектуальной собственности.
Это 9 из 24 вообще возможных вариантов, предусмотренных в ЗУ.
В санкционном списке есть еще один, неконкретный, пункт. Он звучит так: «другие санкции, соответствующие принципам их применения».
При этом в отличие от предыдущих санкционных списков, рамки этих «других» ограничений для физических лиц не прописали.
К предприятиям, на которые записаны телеканалы, кроме вышеперечисленного добавляются еще следующие ограничения:
1) запрет использования радиочастот Украины;
2) прекращение трансляции телепрограмм, предоставления телекоммуникационных услуг и использования общих телекоммуникационных сетей;
3) запрет выдачи разрешений, лицензий Нацбанка на осуществление инвестиций в иностранное государство, размещение валютных ценностей на счетах и вкладах на территории иностранного государства;
4) прекращение культурных обменов, научного сотрудничества, образовательных и спортивных контактов, развлекательных программ с иностранными государствами и иностранными юридическими лицами.
Уже в течение первых нескольких часов после публикации Указа президента интернет-провайдеры и онлайн-сервисы друг за другом быстро выключили 112.Украина, NewsOne и ZIK из эфира, однако они продолжили вещание на YouTube.
Из международной санкционной практики следует, что, как правило, санкции накладываются на иностранных граждан или иностранные компании, поэтому возникает вопрос — возможно ли наложить санкции на граждан Украины и их бизнес.
В качестве основания для введения таких санкций их «авторы» ссылаются на право применения ст.51 Устава Организации Объединённых Наций (ООН). Она гласит:
«Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществления этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в согласовании с настоящим Уставом, в отношении предприятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности.
Обоснование санкций на основании ст.51 Устава ООН «о неотъемлемом праве государств на самооборону» вызвала очень серьезные разногласия по законности ее применения. Основным аспектом проблемы стал момент возникновения права на самооборону. Борьба с международным терроризмом также вызвала новое понимание права на самооборону. Ранее считали, что применение силы в порядке самообороны возможно только при нападении другого государства.
ЗУ «О санкциях» от 2018 года содержит такие основные положения:
В целях защиты национальных интересов, национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности Украины, противодействия террористической деятельности, а также предотвращения нарушения, восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан Украины, общества и государства могут применяться специальные экономические и другие ограничительные мероприятия (далее — санкции).
Санкции могут применяться со стороны Украины в отношении иностранного государства, иностранного юридического лица, юридического лица, находящегося под контролем иностранного юридического лица или физического лица-нерезидента, иностранцев, лиц без гражданства, а также субъектов, осуществляющих террористическую деятельность. Применение санкций не исключает применения других мер защиты национальных интересов, национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности Украины, ее экономической самостоятельности, прав, свобод и законных интересов граждан Украины, общества и государства.
Правовую основу применения санкций составляют Конституция Украины, международные договоры Украины, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, законы Украины, нормативные акты президента Украины, Кабинета Министров Украины, решение Совета национальной безопасности и обороны Украины, соответствующие принципы и нормы международного права.
Основания и принципы применения санкций
1. Основаниями для применения санкций являются:
1) действия иностранного государства, иностранного юридического или физического лица, других субъектов, которые создают реальные и / или потенциальные угрозы национальным интересам, национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности Украины, способствуют террористической деятельности и / или нарушают права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства, приводят к оккупации территории, экспроприации или ограничения права собственности, задачи имущественных потерь, создания препятствий для устойчивого экономического развития, полноценного осуществления гражданами Украины принадлежащих им прав и свобод;
2) резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности Организации Объединенных Наций;
3) решение и регламенты Совета Европейского Союза;
4) факты нарушений Всеобщей декларации прав человека, Устава Организации Объединенных Наций.
2. Применение санкций основывается на принципах законности, прозрачности, объективности, соответствия цели и эффективности.
3. Основанием для применения санкций также есть совершение иностранным государством, иностранным юридическим лицом, юридическим лицом, находящимся под контролем иностранного юридического лица или физического лица-нерезидента, иностранцем, лицом без гражданства, а также субъектами, осуществляющими террористическую деятельность, действий, указанных в Законе, в отношении другого государства, граждан или юридических лиц.
Видами санкций согласно Закону являются:
1) блокировка активов — временное ограничение права человека пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом;
2) ограничение торговых операций;
3) ограничения, частичное или полное прекращение транзита ресурсов, полетов и перевозок по территории Украины;
4) предотвращения вывода капиталов за пределы Украины;
5) приостановление исполнения экономических и финансовых обязательств;
6) аннулирование или приостановление лицензий и других разрешений, получение (наличие) которых является условием для осуществления определенного вида деятельности, в частности, аннулирования или приостановления действия специальных разрешений на пользование недрами;
7) запрет участия в приватизации, аренде государственного имущества резидентами иностранного государства и лицами, которые прямо или косвенно контролируются резидентами иностранного государства или действуют в их интересах;
8) запрет пользования радиочастотным ресурсом Украины;
9) ограничение или прекращение предоставления телекоммуникационных услуг и использования телекоммуникационных сетей общего пользования;
10) запрет осуществления публичных и оборонных закупок товаров, работ и услуг у юридических лиц-резидентов иностранного государства государственной формы собственности и юридических лиц, доля уставного капитала которых находится в собственности иностранного государства, а также публичных и оборонных закупок у других субъектов хозяйствования, осуществляющих продажу товаров, работ, услуг происхождением из иностранного государства, к которой применены санкции в соответствии с Законом;
11) запрещение или ограничение захода иностранных невоенных судов и военных кораблей в территориальное море Украины, ее внутренние воды, порты и воздушных судов в воздушное пространство Украины или осуществления посадки на территории Украины;
12) полный или частичный запрет совершения сделок с ценными бумагами, эмитентами которых являются лица, к которым применены санкции в соответствии с Законом;
13) запрет выдачи разрешений, лицензий Национального банка Украины на осуществление инвестиций в иностранное государство, размещение валютных ценностей на счетах и вкладах на территории иностранного государства;
14) прекращение выдачи разрешений, лицензий на ввоз в Украину из иностранного государства или вывоз из Украины валютных ценностей и ограничения выдачи наличных по платежным картам, эмитированным резидентами иностранного государства;
15) запрет осуществления Национальным банком Украины регистрации участника международной платежной системы, платежной организацией которой является резидент иностранного государства;
16) запрет увеличения размера уставного капитала хозяйственных обществ, предприятий, в которых резидент иностранного государства, иностранное государство, юридическое лицо, участником которого является нерезидент или иностранное государство, владеет 10 и более процентами уставного капитала или влияет на управление юридическим лицом или его деятельностью;
17) введение дополнительных мер в сфере экологического, санитарного, фитосанитарного и ветеринарного контроля;
18) прекращение действия торговых соглашений, совместных проектов и промышленных программ в определенных сферах, в частности — в сфере безопасности и обороны;
19) запрет передачи технологий, прав на объекты интеллектуальной собственности;
20) прекращение культурных обменов, научного сотрудничества, образовательных и спортивных контактов, развлекательных программ с иностранными государствами и иностранными юридическими лицами;
21) отказ в предоставлении и отмене виз резидентам иностранных государств, применение других запретов въезда на территорию Украины;
22) прекращения действия международных договоров, согласие на обязательность которых предоставлено ВРУ;
23) аннулирование официальных визитов, заседаний, переговоров по вопросам заключения договоров или соглашений;
24) лишение государственных наград Украины, других форм поощрения;
25) иные санкции, соответствующие принципам их применения, установленным Законом.
Санкции согласно Закону не являются мерами защиты прав и интересов субъектов внешнеэкономической деятельности, порядок и условия применения которых регулируются специальным законодательством.
В случае если действия, совершение которых требует получения разрешения органов Антимонопольного комитета Украины на концентрацию, распространяются специальные экономические и другие ограничительные меры (санкции), предусмотренные Законом, такая концентрация запрещается, и разрешение на ее осуществление органами Антимонопольного комитета Украины не предоставляется.
Ст.5 ЗУ «О санкциях» «Применение, отмена и внесение изменений в санкции» определяет следующее.
1. Предложения по применению, отмене и внесении изменений в санкции выносятся на рассмотрение Совета национальной безопасности и обороны Украины Верховной Радой Украины, президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, Национальным банком Украины, Службой безопасности Украины.
2. Решение о применении, отмене и внесении изменений в санкций в отношении иностранного государства или неопределенного круга лиц определенного вида деятельности (секторальные санкции), предусмотренных пунктами 1-5, 13-15, 17-19, 25 ч.1 ст.4 Закона, принимается Советом национальной безопасности и обороны Украины, вводится в действие указом президента Украины и утверждается в течение 48 часов со дня издания Указа президента Украины Постановлением Верховной Рады Украины. Соответствующее решение вступает в силу с момента принятия Постановления Верховной Рады Украины и является обязательным к исполнению.
3. Решение о применении, отмене и внесении изменений в санкций в отношении отдельных иностранных юридических лиц, юридических лиц, находящихся под контролем иностранного юридического лица или физического лица-нерезидента, иностранцев, лиц без гражданства, а также субъектов, осуществляющих террористическую деятельность (персональные санкции), предусмотренных пунктами 1-21, 23-25 ч.1 ст. 4 Закона, принимается Советом национальной безопасности и обороны Украины и вводится в действие Указом президента Украины. Соответствующее решение вступает в силу с момента издания Указа президента Украины и является обязательным к исполнению.
4. Прекращение действия международных договоров, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, как санкция в соответствии с настоящим Законом осуществляется Верховной Радой Украины по представлению президента Украины или другого субъекта законодательной инициативы.
5. Решение о применении санкций должно содержать срок их применения, кроме случаев применения санкций, приводящих к прекращению прав и других санкций, которые по содержанию не могут применяться временно.
6. Решение о внесении изменений в санкции принимается органом, принявшим решение об их применении в соответствии с настоящим Законом, по собственной инициативе или на основании предложений органов государственной власти, указанных в части первой настоящей статьи.
7. Решение об отмене санкций принимается органом, принявшим решение об их применении в соответствии с Законом, в случае если применение санкций привело к достижению цели их применения.
Исходя из вышеизложенного, фактически Закон позволяет ввести ограничения против иностранных граждан или компаний, а также компаний, контролируемых иностранцами. Официально запрещённые предприятия, которые являются украинскими телеканалами, без иностранного владельца. Но во внутренних объяснениях СНБО аргументирует свою позицию тем, что владелец телеканалов не мог финансировать бизнес самостоятельно. То есть, он является только подставным владельцем активов, которые на самом деле контролируют и используют из-за рубежа.
В данном случае стоит отметить, что в отношении физических и юридических лиц, против которых были введены санкции, нет ни официальных подозрений, ни решений суда, которые признали бы их причастными к терроризму или иным преступлениям. Однако в СНБО считают, что Закон не обязывает власть опираться на приговор суда, применяя санкции. Такая позиция чревата множественными исками как на национальном так и на международном уровне. В поддержку заблокированных телеканалов выступил председатель Национального союза журналистов Украины Сергей Томиленко, назвав блокировки телеканалов без решения суда «наступлением на свободу слова».
«Внезапный запрет деятельности трех украинских телеканалов — это чрезвычайная ситуация. Политическая принадлежность украинских владельцев зарегистрированных в Украине СМИ — не преступление. Лишение без суда многомиллионной аудитории доступа к украинским СМИ, запрет сотням журналистов и медийшикам права на профессию — это наступление на свободу слова», — заявил Томиленко и добавил, что «всегда будет выступать против разделения журналистов на «правильных» и неправильных».
СНБО аргументировала необходимость введения санкций информацией, которую она получила от спецслужб.
Издание «Украинская правда» от своих источников в СНБО получила аргументацию власти для введения санкций. Речь в ней идет речь о предприятии ООО «Торговый Дом Донские угли», которое вне таможенного контроля Украины «осуществляет противоправную внешнеэкономической деятельности с предприятиями на временно неподконтрольной украинской власти территории Луганской области».
Предостережения в отношении законности санкций имеют и медиаюристы. Роман Головенко из Института массовой информации в разговоре с BBC.News.Украина заявил, что в указе Владимира Зеленского «не хватает мотивации для введения санкций» и выразил надежду, что в ближайшее время власть озвучит убедительные аргументы. В противном случае, вполне вероятным является обжалование Указа и в Верховном Суде Украины (ВСУ), и в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ).
Возможно ли обжаловать санкции?
По процедуре обращаться нужно сразу в ВСУ, поскольку только эта судебная инстанция может пересматривать Указы президента Украины.
Как отметили в пресс-службе ВСУ, иски уже поступили от ООО «Арианда ТВ», (присвоен регистрационный номер дела 9901/47/21), от ООО «Партнер ТВ» (регистрационный номер дела 9901/51/21), а также от ООО «ТВ Выбор» (регистрационный номер дела 9901/54/21). Также в суде сообщили, что ВСУ открыл производство по делу по иску ООО «Новости 24 часа», рассмотрение назначено на 29 марта 2021 г. на 14:00 часов. Кроме этого, открыто производство по иску телеканала 112.Украина, которое будет рассматриваться 12 апреля. Производство также открыто и по делам по иску ООО «Лидер ТВ», которое просит признать противоправным и недействительным Указ президента, и ООО «Новый формат».
Кассационный административный суд ВСУ 11 февраля по одному из исков вынес решение об открытии производства по делу обжалования персональных санкций против ряда СМИ: «11 февраля 2021 года Кассационный суд в составе Верховного Суда вынес определение об открытии производства по делу №9901/26/21 по иску гражданина, оспаривающего Указ президента Украины от 2 февраля 2021 г. №43/2021 «О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 2 февраля 2021 г. «О применении персональных специальных экономических и других ограничительных мер (санкций)» (согласно приложению 2 к решению СНБОУ применены персональные санкции в отношении ряда телеканалов). Суд установил, что в обосновании исковых требований истец указывает на нарушение его права на получение информации от программ, которые транслируют телеканалы 112-Украина, Newsone, ZIK и другие, перечисленные в приложениях к спорному решению, поскольку доступ к ним заблокирован», — сообщили в пресс-службе Верховного Суда Украины.
В иске говорится, что потеря доступа к указанным телеканалам является нарушением прав, предусмотрено статьями 8 и 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Кассационный суд назначил дело к рассмотрению на 15 марта. Заседание состоится в 12:00 часов. При этом в ВСУ отметили, что ранее уже поступило 7 исковых заявлений об обжаловании Указа президента.
Можно предположить, что поскольку все эти телеканалы связаны с одной политической партией и контроль над ними приписывают одному политическому деятелю, их сторонниками будет инспирирована массовая подача исков от граждан. Целью такой акции может стать последующая подача иска или исков в ЕСПЧ с обоснованием массового обжалования гражданами «нарушения прав человека и гражданина» в связи с закрытием телеканалов. Если же такая массовая акция не будет специально организована владельцами телеканалов и стоящими за ними политиками, вряд ли следует ожидать, что граждане Украины сами в множественном числе станут подавать иски. Во-первых, потому что это потребует определенных знаний, во-вторых, немалых ресурсов, даже если не в денежном выражении, то в необходимости затратить на это много сил.
В целом следует отметить, что в гражданском обществе на Украине очень слаба традиция опротестования в судебном порядке различных фактов нарушения прав человека и гражданина. И связано это не столько с гражданской неактивностью людей, сколько с тем, что за несколько десятков лет простые люди, не имеющие средств для серьезной адвокатской или хотя бы на уровне юридических консультаций поддержки такого опротестования и, в случае если иск принят – его дальнейшего сопровождения в условиях, когда вся судебная система настроена так, чтобы «отшивать» как можно больше простых граждан, не относящихся к «элитарным» стратам общества или не стоящих у них на службе.
То есть, можно с полной уверенностью утверждать, что защита прав в судебных инстанциях – дело не только весьма хлопотное, но и требующее определенного наличия финансовых средств, то есть – дело в прямом смысле дорогое.